Tässä on valtiovarainvaliokunnassa (VaV:issa) antamani asiantuntijalausunto perjantaina 2.3.2012 klo 11.30. Kokoukseen oli kutsuttu myös professori Vesa Kanniainen, Helsingin yliopisto, ylijohtaja Jukka Pekkarinen, VM ja johtaja Jaakko Kiander, Ilmarinen.
Euroopan valtiojohtajat ja EU-instituutiot ovat reagoineet eurokriisiin luomalla ehdollisia velkapaketteja yhdessä IMF:n kanssa. Apupakettien ehtona on spartalainen säästökuuri, jota on jo vuosikymmeniä sovellettu vaikeuksiin joutuneiden kehitysmaiden ”rakenteelliseen sopeuttamiseen” – yleensä huonolla menestyksellä.[1]
Vuoden 2011 aikana otettiin monia askelia säästeliäisyyteen tähtäävän budjettikurin kiristämisen suuntaan. Kuuden lakialoitteen paketti eli ”six-pack” astui voimaan joulukuussa 2011. Kiisin pahennuttua pysyvän vakausmekanismin EVM:n käyttöönottoa on ryhdytty kiirehtimään ja toteutus tapahtuu jo vuoden 2012 aikana. Myös ehdotuksiin yhteisistä velkakirjoista on sisällytetty ajatuksia budjettien alistamisesta EU-instituutioiden ja erityisesti komission alaisuuteen.
Nyt käsittelyssä oleva sopimusluonnos eurooppalaiseksi budjettikuriksi on viimeisin – ja pisimmälle menevin – aloite, jossa eurokriisiä yritetään ratkaista lisäämällä budjettikuria.
Käsittelen tässä lausunnossa sopimusluonnosta lyhyesti neljältä eri kannalta. Sopimuksen perustelu nojaa yhteen mahdolliseen tulkintaan velkakriisin syistä, joten aloitan arvioimalla tuota tulkintaa. Toiseksi tarkastelen sopimuksen tosiasiallisia taloudellisia vaikutuksia. Kolmanneksi pohdin sopimuksen laillista perustaa ja sen vaikutuksia laillisuusperiaatteen kannalta. Viimeiseksi erittelen sopimuksen vaikutuksia demokratiaan.
Teoria velkakriisin syistä
VM:n muistiossa 20.12.2011 todetaan, että ehdotusten taustalla on ”maailmanlaajuisen talous- ja rahoituskriisin paljastamat puutteet talous- ja rahaliiton hallinnassa”. On totta, että vuonna 2009 eurotalous vajosi syvään taantumaan. Euroalueen bruttokansantuote laski yli neljä prosenttia. Taantuma oli syvempi kuin kertaakaan toisen maailmansodan jälkeen. Komission mukaan jäsenmaat tukivat rahoitussektoria kriisin aikana ja välittömästi sen jälkeen 4,6 triljoonalla eurolla, mikä on 39 % koko EU:n bruttokansantuotteesta.[2] Taantuma lisäsi menoja automaattisten keynesiläistyyppisten mekanismien ja harkinnanvaraisten elvytyspakettien kautta, mutta samalla myös vähensi valtioiden verotuloja. Nopeasti syntyneet alijäämät kasvattivat julkista velkaa, joissakin tapauksissa dramaattisesti.
Ilman pelastus- ja elvytystoimenpiteitä maailmantalous olisi kuitenkin ajautunut lamaan, joka olisi muistuttanut 1930-luvun suurta lamaa. Toimenpiteet olivat perusteltuja, vaikkakin monien mielestä riittämättömiä kun otetaan huomioon kriisin vakavuus.[3]
Eurokriisi on 2008-9 alkaneen eeppisen taantuman ja globaalin kriisin toinen vaihe. Kyse ei ensisijaisesti ole julkisen velan ongelmasta. Julkinen velka on vain osa kokonaisvelasta. Yksityinen velkaantuminen, josta suurimman yksittäisen osuuden muodostaa yksityisen rahoitussektorin velka, on tämän kriisin keskeinen aiheuttaja.
Rahoituskurin tiukentaminen perustuu oletukseen, että se on keino vakuuttaa pankkeja ja rahoitusmarkkinoita siitä, että tilanne on hallinnassa ja että lainanantajat ja sijoittajat voivat luottaa vakaaseen tulevaisuuteen. Ongelmana ei kuitenkaan ole markkinatoimijoiden luottamuksen palauttaminen. Rahoituskurin tiukentaminen ei puutu varsinaiseen ydinongelmaan millään lailla. Se on lääke, joka ei pureudu taudin varsinaisiin syihin.
Talousteoreettinen perustelu
Talousteoreettisesti ajatus budjettikurin tiukentamisesta perustuu siihen arkijärjen ja uusklassisen talousteorian ajatukseen, jonka mukaan ”valtio on kuin kotitalous”, jonka pitää sopeuttaa menonsa kulloisenkin budjettikauden tuloihin.
Sopimusluonnoksen mukaan rakenteellisen alijäämän raja on 0,5% BKT:sta. Tähän luetaan mukaan jo olemassa olevan julkisen velan hoitokustannukset. Lisäksi alijäämän arviointi nojaa makrotaloudellisiin ennusteisiin, joiden välillä on tunnetusti paljon vaihtelua, ja joiden toteutuminen voi joissakin tilanteissa olla itseään toteuttava ennuste.
Käytännössä sopimus tarkoittaa, että euromaiden velvoitteeksi asetetaan ylijäämäiset budjetit niin kauan kunnes olemassa olevat velat on suurelta osin maksettu.
Valtion menoratkaisuilla on kuitenkin kokonaistaloudellisia vaikutuksia. Esimerkiksi jos valtiolla on paljon velkaa ja se joutuu taantuman vuoksi maksuvaikeuksiin (osin myös sen vuoksi että korkotaso on annettu muiden päätettäväksi), se voi yrittää säästää julkisista menoista ja lisätä verotusta kootakseen rahaa velkojen maksuun.
Tällä on kokonaiskysyntää supistava vaikutus. Talouden taantuessa valtion verotulot vähenevät ja toisaalta monet menot kuten työttömyyskorvaukset lisääntyvät. Tavoite säästää kääntyy helposti itseään vastaan eli velanmaksukyky huononee. Velkaantuminen voi lisääntyä säästöistä huolimatta – ja joissakin tilanteissa paljolti juuri niiden takia.
Spartalaisella talouspolitiikalla on myös laajempia vaikutuksia. Yksi pieni tai keskisuuri valtio voi ottaa maailmanmarkkinoiden kysynnän annettuna, mutta jos riittävän monet valtiot pyrkivät samanaikaisesti säästämään julkisista menoista alentaakseen velkasuhdettaan, Euroopan ja myös koko maailman kokonaiskysyntä vähenee. Vastaavasti jos monet maat pyrkivät parantamaan hintakilpailukykyään pitämällä palkkakehityksen kurissa (niin sanotun sisäisen devalvaation keinoin), jokaisen maan mahdollisuudet parantaa kasvuaan lisäämällä vientiään muihin maihin huononevat. Viennin taantuessa maiden taloustilanne huononee ja menot lisääntyvät suhteessa tuloihin.
Lisäksi legitiimeissä institutionaalisissa puitteissa ja erityisesti taantuman tai laman aikana rahaa voidaan tosiasiassa luoda keskuspankin kautta tehokkaan kokonaiskysynnän lisäämiseksi. Siksi julkisten menojen rahoitus ei ole riippuvaista vain vero- ja muista tuloista. Valtion rahankäytössä on sellaisia vapausasteita, joita kotitalouksilla ei voi koskaan olla. Tämä pätee tietysti vain niihin valtioihin, joilla on oma keskuspankki.
Monien arvioiden mukaan maailmantalouden ongelmana on viime vuosikymmeninä ollut erityisesti juuri se, että uusliberaali ”globaali pääoman kasautumisen regiimi ei kykene takaamaan riittävää kokonaiskysynnän tai tuottavuuden kehitystä”[4].
Talousteorian näkökulmasta budjettikurin lisääminen on yhtäältä väärä vastaus itse tautiin ja toisaalta lääke, jonka vaikutukset potilaan terveyteen ovat kyseenalaiset. Olosuhteista riippuen lääke voi olla harmiton – joku voi jopa kokea sen virkistävänä – mutta jos potilas on oikeasti sairas tai olosuhteet muutoin onnettomat, lääke voi pahentaa tilannetta tai jopa johtaa potilaan kuolemaan. Kreikan velka-deflaatio -kierre on esimerkki tästä.
Budjettikurin legitiimyys laillisuusperiaatteen näkökulmasta
Budjettikurisopimuksen laillinen asema on monella erikoinen. Se ei tule ainakaan ensi vaiheessa osaksi EU-lainsäädäntöä, vaan muodostaa erillisen kansainvälisen sopimuksen. Tavanomaisista sopimuksista poiketen luonnoksessa ei ole artiklaa, joka mahdollistaisi sopimuksen purkamisen tai siitä eroamisen. Samaan aikaan sopimukseen kuitenkin sisällytetään vaatimus, että se saatetaan pysyväksi osaksi kansallisia lainsäädäntöjä ja mieluiten nimenomaan osaksi perustuslakia.
Toisin sanoen sopimus solmitaan tavalla, joka yhtäältä kiertää EU-lainsäädännön normaalit menettelytavat, samalla kun tarkoituksena on luoda perustuslakiakin vahvempi oikeudellinen suoja erityisille sisällöllisille talouspoliittisille periaatteille.
Lisäksi sopimus muistuttaa joissakin suhteissa poikkeus- tai hätätilalainsäädäntöä. Oletuksena on, että jäsenvaltiot voivat päättää budjetistaan tavanomaisten parlamentaaristen periaatteiden mukaan niin kauan 0,5%:n maksimialijäämästä pidetään kiinni, mutta aina kun tuo raja ylitetään tai kun se uhkaa ylittyä, astuu poikkeustila voimaan ja EU-komissio saa automaattisesti vallan budjetin muodostamiseen.
Laillisuusperiaatteen kuuluu, että laki säätelee sekä toimijoiden valtaoikeuksia lakijärjestelmän sisällä että niitä mekanismeja, joiden kautta itse lakia voidaan muuttaa. Siihen kuuluu myös kansalaisten yhdenvertaisuuden periaate ja se ajatus, että mikään toimija, normi tai periaate ei ole lain yläpuolella. Sopimusluonnos budjettikurista rikkoo näitä periaatteita, tosin vain sellaisella tavalla, joka mahdollistaa laillisuusperiaatteen tulkinnan venyttämisen niin, että muodollisesti voi näyttää siltä, että laillisuusperiaatetta ei rikottaisi.
Komission budjettivalta yli jäsenvaltioiden kuitenkin perustuu poikkeustilalogiikkaan. Budjettikuri ylittää sekä EU:n toimivallan että jäsenvaltioiden parlamentaariset menettelytavat. Perusteluna on, että budjettialijäämätilanne on sillä tavalla poikkeuksellisen vakava asia, että normaalit menettelytavat on myös lupa ylittää. Samalla asetetaan, että itse budjettikurisopimus ei ole muutettavissa. Missään ei säädetä valtaoikeuksista, jotka koskisivat itse budjettikurisopimuksen muuttamista tai lopettamista. Kaikissa näissä merkityksissä budjettikurisopimus rikkoo laillisuusperiaatetta.
Yksi mahdollinen historiallinen analogia löytyy 1930-luvun alun Saksasta. Ensin Brüningenin hallitus käytti Weimarin tasavallan perustuslain tarjoamia poikkeustilavaltuuksia ajaakseen jyrkän deflationaarista talouspolitiikkaa. Se johti massatyöttömyyteen. NSDAP:n 1932 ja 1933 vaalivoittojen jälkeen Hitleriä tukeneet lakiteoreetikot keksivät tavan, jolla hänestä voidaan tehdä pysyvä johtaja (jonka mandaatti tosin uusittiin neljän vuoden välein) ilman, että laillisuusperiaatteen muotoa rikotaan.
Oikeutus demokratian kannalta.
Alkuperäisenä ideana oli, että komissio edustaa Euroopan yhteisön yhteistä hyvää ja on mahdollisimman riippumaton jäsenmaista ja poliittisista eroista. Tästä historiallisesta alkuperästä johtuen komissiolla ei ole suoraa demokraattista valtuutusta. Komissaarit eivät edusta sen enempää maita kuin poliittisia puolueitakaan. Komissaareja ole valittu vaaleille ja Euroopan parlamentilla on vain ehdollinen ja välillinen rooli komissaarien valintaprosessissa.
EU:lle on asteittain muotoutunut lailliset menettelytavat, joilla on joitakin yhtymäkohtia demokraattisiin legitimaatioperiaatteisiin. Komission valta ei kuulu niihin. Komissiolla on yksinoikeus lakialoitteisiin unionissa. Tässä suhteessa komission asema on samanlainen kuin keisarin asema oli Saksassa vuoteen 1918 asti. Ennen ensimmäistä maailmansotaa Saksassa oli vallalla miesten yleinen ja yhtäläinen äänioikeus ja parlamentilla on monia valtaoikeuksia, mutta keisarilla ja hänen alaisellaan kanslerilla oli yksinoikeus lakialoitteiden tekemiseen.
EU-jäsenyyden ehtona on, että hakijamaa noudattaa demokratian ja oikeusvaltion periaatteita. Jos EU itse hakisi EU:n jäseneksi, sitä ei kelpuutettaisi. EU:n epädemokraattisia piirteitä vahvistaa se, että komission vallan rinnalla toimii perinteinen suurvaltadiplomatia, jota kautta monia asioita EU:ssa edistetään. Budjettikurisopimusluonnos on tästä mainio esimerkki. Kyse on pitkälti Saksan tahdosta ja Saksan ja Ranskan välisestä diplomatiasta.
Myös budjettikurisopimuksen poikkeustilavaltuudet sotivat demokratian perusperiaatteita vastaan, samaten kuin se, että luodaan sellaisia perustuslakiakin vahvempia oikeudellisia normistoja, joita ei voi demokraattisin keinoin muuttaa. Demokratiassa mikään sääntö tai periaate ei voi olla ikuinen, vaan kaikkia normeja täytyy voida muuttaa joidenkin ehtojen ja edellytysten mukaisesti. Merkelin ajatus ikuisesta budjettikurista on antidemokraattinen.
Budjettikurisopimus tarkoittaa tosiasiallista demokratian purkamista Euroopassa. Prosessi ei ole yhtäkkinen vaan jatkunut jo jonkin aikaa; eikä demokratia lopu myöskään kertaheitolla tähän sopimukseen. Prosessin suunta on kuitenkin selvä.
[1] Ks. Patomäki, Heikki (2012) Eurokriisin anatomia. Mitä globalisaation jälkeen? Into: Helsinki, erityisesti luku 7.
[2] Commission Staff Working Paper. Executive Summary Of The Impact Assessment, Accompanying the document, Proposal for a Council Directive on a common system of financial transaction tax and amending Directive 2008/7/EC, s.2, saatavilla osoitteessa, http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ docs/ia_2011/sec_2011_1103_en.pdf.
[3] Ks. esim. Rasmus, Jack (2010) Epic Recession. Prelude to Global Depression, Pluto Press: Lontoo.
[4] O’Hara, P. A. (2006) Growth and Development in the Global Political Economy. Social Structures of Accumulation and Modes of Regulation. Routledge: Lontoo, s. 208.
