”Jos valtiokoneistoon luodaan sellaisia osia, jotka ovat julkisuusperiaatteen ulkopuolella, ja jotka itse saavat määritellä ne asiat, joiden katsotaan kuuluvan tähän alueeseen, ja joiden pitää siksi olla salaisia, niin mistä tiedämme, että järjestelmä toimii oikein? Mistä tiedämme, ettemme ole luoneet harvainvaltaista valtiota demokraattisen valtion sisään? Ja mistä tiedämme, ettei harvainvaltainen osa ala määritellä ja päättää kaikkia olennaisia asioita?” Tämä kirjoitukseni vuodelta 2004 soveltuu suoraan kommentiksi kohuun, joka koskee HS-artikkelia niin sanotusta Viestikoekeskuksesta.
Demokratian arvo
Miksi demokratia on paras tapa järjestää poliittinen elämä? Demokratia on paras tai oikeutetuin tapa järjestää poliittinen yhteiselämä, koska emme voi ilman muuta olettaa kenenkään tietävän asioita muita paremmin. Kaikki poliittiset argumentit, jotka koskevat kansalaisten yhteiselämän järjestämistä ja yhteisten instituutioiden toimintaa, täytyy testata julkisessa keskustelussa ja alistaa demokraattiseen päätöksentekoon.
Yksinvaltius, harvainvalta, virka- ja teknovalta, yksipuoluevalta sekä muut ei-demokraattiset tavat järjestää yhteiskunnan valtasuhteet olettavat, että jotkut tietävät asiat muita paremmin. Sen takia näillä pysyvästi ”paremmin tietävillä” olisi oikeus päättää asioista muiden kansalaisten tahdosta välittämättä. Mutta mistä he sitten tietävät, että he tietävät asiat muita paremmin? He eivät voi perustella parempaa tietoaan muuten kuin esittämällä julkisia pätevyysväitteitä, jotka väistämättä ovat alttiita kritiikille. Silloin he ovat kuitenkin jo hyväksyneet demokraattisen julkisuusperiaatteen ytimen.
Entä jos poliittista yhteisöä hallitsevat ne, jotka uskovat tietävänsä paremmin? Ilman sananvapautta ja tasa-arvoista mahdollisuutta osallistua poliittisen tahdon muodostamiseen tällainen yhteisö on vaarassa ajautua harhaan. Erityisenä uhkana on noidankehä, jossa valta kasaantuu sellaisten toimijoiden tai ryhmien käsiin, joilla on valtaa jo ennestään ja vain siksi, että niillä on valtaa jo ennestään. Epäilijät sivuutetaan, mutta tarvittaessa pakotetaan ruotuun. Lopputuloksena voi olla sortoa harjoittava ja väkivaltainenkin järjestelmä.
Nykyaikaisilla organisaatioilla on kyky määrätä ja valvoa ihmisten elämää paljon yksityiskohtaisemmin ja laajemmin kuin koskaan aiemmin ihmiskunnan historiassa, ja myös tuottaa laajamittaisempaa tuhoa kuin koskaan aiemmin. Siksi demokraattinen valvonta ja julkisuusperiaate ovat tärkeämpiä kuin koskaan aiemmin.
Julkisuuden periaate
Vuonna 1999 säädetty laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) lähtee liikkeelle julkisuusperiaatteesta, jonka mukaan ”viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä”. Tämä periaate on demokraattisen tahdonmuodostuksen välttämätön edellytys. Demokraattisessa järjestelmässä kansalaisille on oikeus kokoontua ja yhdistyä vapaasti sekä ilmaista ja julkaista mielipiteensä asioista, joilla on yleistä merkitystä.
Vain julkisuuden ja sananvapauden periaatteet voivat mahdollistaa valtioiden ja myös kansainvälisten organisaatioiden demokraattisen kontrollin. 1900-luvulla tapahtunut monien valtioiden – myös Suomen – demokratisaatio oli olennaisesti juuri taistelua julkistamisen periaatteen puolesta monarkkien, tsaarien ja diktaattorien salailupolitiikkaa vastaan. Julkinen mielipide edellyttää, että kansalaiset voivat vapaasti muodostaa järkeilevän yleisön, ja että he myös tekevät niin.
Kansalaisilla on siis oikeus kokoontua sekä ilmaista ja julkaista mielipiteensä asioista, joilla on yleistä merkitystä. Valtiollisten elinten toiminnalla on aina yleistä merkitystä. Tämä pätee hallitukseen, ministereihin, ja ministeriöihin, ulko- ja puolustusministeriö mukaan luettuna.
Sananvapauden ja demokraattisen julkisuuden toteutumisen ehto on, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, että kansalaiskeskustelun pohjana on asianmukainen tieto siitä, mitä valtiolliset elimet tekevät ja miksi. Medialla on erityinen vastuu julkisuusperiaatteen toteutumisesta.
Salainen ja julkinen diplomatia ja tiedustelu
Valistuksen aikana syntyi liike salaista diplomatiaa vastaan. Osasyynä oli se, että diplomatia oli aristokraattien ja ruhtinaiden käsissä. Pääperustelu pohjautui kuitenkin julkisuuden periaatteeseen. Tyylipuhtain esimerkki tästä on Kantin argumentti esseissä ”Mitä on valistus?” ja ”Ikuiseen rauhaan”. Kantin mukaan ”valistukseen ei vaadita mitään muuta kuin vapautta; ja vieläpä vaarattominta kaikesta siitä, mitä vapaus voi merkitä, nimittäin sitä, että kukin käyttää järkeään kaikilta osin julkisesti.”
Salaista diplomatiaa ja suunnittelua harjoittaviin aristokraatteihin ja ruhtinaisiin ei voinut luottaa. ”Ikuisessa rauhassa” Kant argumentoi, että jos jonkin kansainvälis-poliittisen suunnitelman menestyksen ehto on, että se pidetään salaisena, suunnitelma on väistämättä epäoikeudenmukainen ja vaaraksi rauhalle. 1900-luvun historia on osoittanut, ettei Kantin esiin nostama ongelma koskenut vain ruhtinaiden aikaa. Esimerkiksi elokuussa 1939 solmittu natsi-Saksan ja Neuvostoliiton hyökkäämättömyyssopimus ja sen salainen lisäpöytäkirja osoittaa, mitä salainen diplomatia voi käytännössä tarkoittaa.
Myös vuoden 1961 noottikriisi kertoo osaltaan salaisen diplomatian ongelmista. Neuvostoliitto lähetti 30. lokakuuta 1961 Suomelle nootin, jossa pyydettiin aloittamaan YYA-sopimuksessa määriteltyjen sotilaallisten konsultaatioiden aloittaminen uhkaavan maailmantilanteen takia. Presidentti Kekkonen ja pääsihteeri Hrutshev kuitenkin sopivat Novosibirskissä, että konsultaatioita ei aloiteta. Oikeisto epäili alusta pitäen, että salainen diplomatia kätki taakseen kokonaan toisenlaisen tarinan. Ehkä Kekkonen oli tilannut nootin, jotta voisi esiintyä sankarillisena valtiomiehenä vuoden 1962 vaaleissa? Kuitenkin olennaisempaa kuin se, oliko Kekkonen lopultakin juonikas konnapoliitikko vai vaarallisissa oloissa toiminut valtiomiessankari (näiden ero voi olla suhteellinen), on asian periaatteellinen puoli.
Klassinen valtiomiesetiikka perustuu vastuun ottamiseen omista teoista ja niiden seurauksista, oli kysymys diplomatiasta tai tiedustelusta. Ongelma on se, että subjekti ja objekti ovat tällaisessa poliittisen realismin etiikassa yksi ja sama henkilö. Oikea vastuun kantaminen edellyttää julkisesti tiedossa olevia asiantiloja ja standardeja sekä avoimuutta, jotta muut voivat osallistua sen arvioimiseen, onko vastuuta kannettu oikein. Vastuun etiikka ilman julkisuutta on pohjimmiltaan mielivaltaa – ja voi johtaa tyranniaan.
Salailu voi kuitenkin joskus olla oikeutettua
Kant uskoi, että julkisuusperiaate täytyy ulottaa koskemaan myös diplomatiaa ja valtioiden välisiä neuvotteluja ja sopimuksia — hän olisi laskenut myös kansalaisoikeuksia rajoittavan tiedustelun saman periaatteen sisälle. Kantin mielestä tämä on paitsi periaatteellisesti oikein niin myös rauhan ehto. Onko Kantin argumentti aina pätevä? Miten arvioisimme Kantin argumenttia 2000-luvun alussa, tilanteessa, jossa kylmä sota ei enää vallitse, ja jossa liberaalidemokratiasta on tullut yleispätevä normi melkein kaikkialla maailmassa? Onko salaiselle diplomatialle ja tiedustelulle enää perusteita?
Ongelmana on kollektiivinen väkivalta ja sen välitön uhka. Kun kysymys on turvallisuudesta tässä mielessä, myös salailu vaikuttaa joskus oikeutetulta. Jos tehtävänä on esimerkiksi kerätä tietoja mahdollisista turvallisuusuhkista kansalaisille ja valtiolle, täytyy tietojen alkuperä pitää salassa lähteiden suojaamiseksi. Kun pyritään etsimään ratkaisuja väkivaltaiseen konfliktiin, on eri osapuolten keskustelujen hyvä olla luottamuksellisia, jotta osapuolet voisivat vapautua julkisista sitoumuksistaan ja kokeilla myös sellaisia ratkaisumalleja, joiden avulla koko konfliktin luonne voitaisiin muuttaa.
Voi olla myös tilanteita, jossa omien aikomusten ennenaikainen paljastaminen voi olla taloudellisesti vahingollista. Tämäkään ei välttämättä oikeuta salailua. Ainoastaan jos kollektiiviset intressit ovat legitiimeja ja niin merkittäviä, että niiden perusteella voidaan demokratia-normeja rikkoa, voi salailu tulla kyseeseen. Legitiimisyys edellyttää kuitenkin julkisuutta. Kansalaisten täytyy tietää mitä salataan ja miksi, ja hyväksyä salaamisen oikeutuksen julkiset perusteet. Salailu voi koskea siksi vain esimerkiksi yhtä politiikkamuuttujaa muuten avoimessa kentässä (silloinkin institutionaalisilla muutoksilla
voidaan usein poistaa tämä tarve).
Joka tapauksessa on siis olemassa tilanteita, joissa salailu voi olla oikeutettua. Tähän liittyy kuitenkin vaikea pulma, joka on läheistä sukua yksin- tai harvainvaltaisuuden perustelemisen ongelman kanssa. Jos valtiokoneistoon luodaan sellaisia osia, jotka ovat julkisuusperiaatteen ulkopuolella, ja jotka itse saavat määritellä ne asiat, joiden katsotaan kuuluvan tähän alueeseen ja joiden pitää siksi olla salaisia, niin mistä tiedämme, että järjestelmä toimii oikein? Mistä tiedämme, ettemme ole luoneet harvainvaltaista valtiota demokraattisen valtion sisään? Ja mistä tiedämme, ettei harvainvaltainen osa ala määritellä ja päättää kaikkia olennaisia asioita?
Määritelmän mukaan emme tiedäkään, sillä nämä prosessit ovat salaisia, samoin kuin niiden salailun perusteet. Siksi demokraattiseen valtioon ei voikaan kuulua tällaisten elimien olemassaolo. Salailu pitää aina erikseen perustella tavalla, joka on kansalaisten tai ainakin heidän edustajiensa riitautettavissa milloin tahansa. Tämä edellyttää julkista tietoa. Niiden, jotka luokittelevat teon salaiseksi, täytyy myös olla vastuussa luokittelustaan. Väärin perustein tehty salailu on vastoin demokraattisen julkisuuden normeja ja siten mahdollisesti rangaistava teko.
Lisäksi salailun mahdolliset perustelut täytyy kaikissa olosuhteissa ymmärtää mahdollisimman kapeasti ja rajatusti. Turvallisuusuhkien täytyy olla välittömiä ja akuutteja. Osallistuminen konfliktien välittämiseen tai ratkaisemiseen pitää olla välitöntä ja olennaista tuon konfliktin ratkaisemismahdollisuuksien kannalta. Julkisuuden aiheuttamat mahdolliset taloudelliset menetykset täytyy huolellisesti yksilöidä. Kaikissa muissa tapauksissa julkisuusperiaatetta täytyy soveltua täysimittaisesti.
Globalisaation vaikutukset demokraattiseen julkisuuteen
Yksi syy siihen, miksi julkisuusperiaatetta on alettu soveltaa myös kansainvälisissä suhteissa, on globalisaatio. Valtiot ovat nykyään lakien ja sääntöjen omaksujia pikemminkin kuin niiden tuottajia. Suurin osa kunkin maan lainsäädännöstä valmistellaan poikkikansallisissa verkostoissa, jotka ovat kytkeytyneet kansainvälisiin järjestöihin. Tämä ei koske ainoastaan Euroopan unionin jäsenmaita, vaan melkein kaikkia maita maailmassa. Esimerkiksi kauppajärjestö WTO säätelee yhä yksityiskohtaisemmin yhä laajempaa osaa kansalaisten yhteiselämästä ja yhteisten instituutioiden toiminnasta. WTO ei kuitenkaan ole ainoa laatuaan. Tuhansia lakeja ja säädöksiä tuotetaan mitä erilaisinten verkostojen ja
järjestöjen toimesta mitä erilaisimmilla hallinnon aloilla.
On herännyt kysymys tulisiko demokratialle asetettuja normeja ja periaatteita, ja erityisesti julkisuusperiaatetta, soveltaa globalisaatioon? Tulisiko kansalaisilla olla oikeus osallistua elämänsä ehtoja muokkaaviin sosiaalisiin prosesseihin silloinkin, kun ne läpäisevät kansallisvaltion rajat tai ovat maailmanlaajuisia, tai ainakin oikeus ja mahdollisuus kontrolloida noita prosesseja?
Myös Suomen valtio on viime aikoina havahtunut tämän kehityksen ongelmiin. Laajalti puhutaan demokratia- ja julkisuusvajeesta. Esimerkkejä tästä ovat ulkoministeriön käynnistämä Helsinki-prosessi, jonka lähtökohtana on, että julkisuus- ja demokratiaperiaatteita täytyy voida soveltaa myös globaaliin hallintaan. Samaten presidentti Halosen johtaman ILO-komission raportti puhuu siitä, että on välttämätöntä soveltaa demokraattisia periaatteita myös globalisaatioon ja kansainvälisiin järjestöihin. Viime aikoina monet keskeiset kansainväliset järjestöt ovat jonkin verran lisänneet avoimuuttaan. Ne julkistavat dokumentaatiotaan aiempaa enemmän ja kattavammin.
Johtopäätös: julkisuuslain tulkinta
Demokratian ytimessä on siis julkisuusperiaate. Demokraattisen valtion yleisten periaatteiden kannalta ainoa järkevä tulkinta on, että asiakirjat voivat olla salaisia vain, jos niin erikseen osoitetaan. Pelkkä lakiin vetoaminen ei riitä, vaan on nimenomaan kyettävä osoittamaan, miksi tietyissä erityisissä tapauksissa luottamuksellisuus on niin tärkeää, että sen takia voidaan rikkoa demokraattisen yhteiskunnan yleisiä periaatteita.
Toisaalta on myös selvää, että laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on muotoiltu kehnosti. Sitä näyttää olevan aivan liian helppo tulkita ja soveltaa tavalla, joka tekee jokseenkin kaikesta salaista, vastoin demokraattista julkisuus-periaatetta. Siksi lakia tulisi välittömästi korjata. Salailun käytäntöjen on aika loppua.
Heikki Patomäki
Todistajanlausuntoni Manninen-Jäätteenmäki oikeudenkäynnissä 5.3.2004 pohjautui olennaisilta osiltaan tähän tekstiin, jonka lopullinen versio julkaistiin otsikolla “Salaisen diplomatian aika on ohi” Ulkopolitiikka-lehdessä (40):1, 2004, ss.76-80. Olen hieman lyhentänyt juttua ja poistanut viittauksia epäoleellisiin yksityiskohttiin, mutta olen kuitenkin säilyttänyt viittauksen Helsinki-prosessiin muistuksena ajasta, jolloin Suomen valtio ei ollut vielä yhtä taantumuksellinen kuin vuonna 2017.
Olen edelleen hieman lyhentänyt ja muokannut juttua 18.12. muun muassa poistamalla ensimmäisen kappaleen ja lisäämällä viittauksia tiedusteluun.
